노인요양보장제도의 도입방안과 정책방향

2004년 12월 17일, 성인간호학회 학술대회

차  흥  봉

한림대학교 사회복지학과 교수

공적노인요양보장제도실행위원장

1. 서론

고령사회가 우리에게 하나의 커다란 도전으로 다가오고 있다.

평균수명이 연장되어 노인인구가 크게 증가하는 고령사회에서는 새로운 사회문제가 예견되고 있다. 노인인구의 증가는 양적인 문제뿐만 아니라 사회가 해결해야할 질적인 많은 문제를 만들어 낼 것으로 보여 지고 있다. 노인들의 경제적인 생활을 보장해야 하고, 건강하게 자립생활을 유지할 수 있도록 도와주어야 하고, 사회적 역할을 유지하면서 인간답게 살아갈 수 있도록 해 주어야 한다. 노인은 물러나는 세대이므로 국가사회가 별로 신경을 쓸 것이 없다고 생각하는 것은 크게 잘못된 생각이다. 앞으로 인구의 3분의 1이 노인이 되는 고령사회에서 노인을 소외집단으로 본다는 것은 상상할 수 없기 때문이다.

고령사회의 노인문제 중에서 가장 큰 이슈는 건강한 노인들이 사회적 역할을 유지하며 경제적으로 자립생활을 할 수 있도록 하는 것과 건강하지 못해서 누군가의 도움을 필요로 하는 노인들이 인간의 존엄성을 유지하면서 인간답게 살아갈 수 있도록 하는 것이다.

이 중에서 건강하지 못해서 장기적인 도움을 필요로 하는 노인에 대한 장기요양보호의 이슈는 모든 고령사회에서 가장 큰 문제가 되고 있다. 세계 선진 제국은 이 이슈에 대응하여 모두 대책을 강구하고 있으며, 각종 사회적 보호제도를 실시하고 있다.

한국도 이제 고령사회에 진입하면서 똑 같은 이슈를 당면하고 있다. 과거에는 가족의 부양기능에 의존하였던 문제이지만 이제는 가족의 구조와 기능이 변화하면서 이 문제를 사회가 해결하지 않으면 안 되는 상황에 이르고 있다.

정부에서도 이 문제의 중요성을 인식하고 21세기에 들어서는 2000년부터 노인장기요양보호의 정책과제를 검토하기 시작하였다.

2000년에 보건복지부가 「노인장기요양보호정책기획단」을 설치하여 이 문제를 검토하기 시작하였으며, 이 기획단에서 2001년 2월에 「노인장기요양보호 종합대책」을 1차로 수립하였다. 그리고 정부에서는 한국보건사회연구원으로 하여금 노인장기요양보호제도의 도입을 위한 연구를 하도록 의뢰하여 2001년도에 「노인장기요양보험제도 도입방안 연구」(최병호 외, 2001), 「노인장기요양보호 욕구실태조사 및 정책방안」(선우덕 외, 2001) 등의 연구 결과가 발표되었다.

그리고 2001년 8월 15일 대통령 경축사에서 공식적으로 「노인요양보험제도 도입」을 제시하였다. 곧 이어 2001년 9월 국무총리 산하 「노인보건복지대책위원회」의 설치를 계기로 전 정부 차원에서 이 문제를 정책과제로 논의하였으며, 2002년 7월에「노인보건복지종합대책」를 발표할 때 노인장기요양보호에 필요한 비용을 사회적으로 공동부담하기 위하여 「노인요양보험제도」의 개발을 보고하였다.

2003년 초 참여정부에서는 2007년부터 노인요양보장제도를 실시하는 방침을 정하고 이 제도의 틀을 만들기 위한 자문기구로「공적노인요양보장추진기획단」을 설치하였으며, 이 기획단에서 「공적노인요양보장체계 최종보고」를 마련하여 2004년 2월에 정부에 보고하였다. ]

이어서 2004년 3월에는 제도의 시행방안을 만들기 위한 자문기구로「공적노인요양보장제도실행위원회」를 설치하였으며, 이 위원회에서 2004년 11월 현재 「노인요양보험제도」의 시안을 마련하였다.

그런데 지금 이 시점에서의 이슈는 이렇게 만들어지고 있는 노인요양보험제도를 우리가 과연 실시할 수 있는가, 실시할 수 있다면 무엇을 어떻게 해야 하는가 하는 문제이다. 이 제도를 실시하기 위한 준비과정으로서 서비스 시설과 인력을 갖추는 과제, 이 제도의 시행에 필요한 재원을 합리적으로 마련하는 방안을 찾고 거기에 대한 국민적 합의를 이끌어내는 과제 등 선결과제가 한두 가지가 아니기 때문이다.

이 글은 노인요양보험제도의 시안을 마련하는 과정에서 공적노인요양보장제도실행위원회에 참여해 온 경험을 토대로 그 동안 위원회에서 논의된 시행방안과 그 간의 논의 과정을 소개하면서 제도실시의 가능성과 정책적 과제를 짚어보기 위해서 쓴 것이다.

2. 장기요양보호와 노인요양보장

1) 용어의 정의와 성격

몸이 노쇠하거나 만성적 질환 또는 장애로 일상생활의 기능을 제대로 수행할 수 없는 상태에 빠져들 때 인간으로서의 존엄성과 자존심을 유지하고 스스로 자립하며 인간답게 살아가고자 하는 것은 모든 사람의 욕구이요 희망일 것이다. 장기요양보호란 바로 이와 같은 인간의 기본적 욕구를 사회적으로 해결하여 모든 국민이 인간다운 생활을 영위할 수 있도록 도와주기 위한 인류사회의 고안물이다. 주로 그 대상은 노인이다.

원래 장기요양보호(long-term care)라는 용어는 외국의 노년학분야에서는 오래전부터 사용되어온 말이지만 우리나라에서는 아직도 일반화되어 있지 않고 그 번역도 통일되어 있지 않다. 특히 영어의 care란 용어는 우리말로 그 뜻을 표현하기가 어렵다. 그래서 요양보호, 요양, 보호, 수발, 간호, 개호(介護), 케어 등 여러 가지 용어로 쓰이고 있다. 이 중에서 개호란 용어는 일본이 이 제도를 도입할 때 만들어낸 말이다. 그래서 우리나라에서는 일본에서 개발된 이 용어의 사용을 피하고 ‘요양’이란 용어를 쓰기로 잠정적으로 결정한 상태이다. 그러나 요양이라는 용어가 국민건강보험제도에서 이미 쓰여 지고 있기 때문에 이 제도를 법제화하는 과정에서 건강보험의 요양과 구별하는 용어문제를 다시 검토해야할 상황이다.

일반적으로 장기요양보호란 노화, 만성적 질환 또는 심신의 손상 등의 원인으로 기능적 활동능력(functional ability)을 상실하여 독립적으로 생활하기가 어려운 사람에게 장기간에 걸쳐 제공되는 서비스를 말한다. 기능적 활동능력이란 몸을 움직이는 것, 화장실을 이용하는 것, 식사하는 것, 시장을 보러 가는 것 등 일상생활에 필요한 활동능력을 말한다. 그리고 여기서 말하는 서비스는 만성적 질환의 관리와 재활훈련 등을 위한 건강보호 서비스(health care service)도 있고, 대상자의 일상생활상의 욕구를 해결해주기 위한 사회적 서비스(social service)도 있다. 전자의 경우에는 급성기 환자에 대한 의료기관에서의 의료적 서비스는 제외된다. 후자의 경우에는 거동 수발, 목욕서비스와 같은 대인적 보호 서비스(personal care service)와 교통지원이나 재산관리와 같은 사회적 지원 서비스(social supportive service)가 포함된다.

‘노인요양보장’이라는 용어는 장기요양보호를 필요로 하는 노인에 대하여 국가가 사회보장정책으로 사회적 보호서비스(social care service)를 제도적으로 보장한다는 것을 의미한다.  줄이면 노인 장기요양보호의 사회적 보호서비스에 대한 사회보장이라는 뜻이다. 이 때 ‘사회적 보호서비스’라는 용어는 건강보호 서비스, 대인적 서비스, 사회적 지원서비스를 가족이나 이웃 등의 비공식적인 체계가 아니라 국가사회의 책임으로 전문적 기관의 공식적인 체계에서 제공하는 것을 말한다.

장기적 요양보호를 필요로 하는 노인은 전통적인 사회에서는 대부분 가족을 비롯한 친척, 이웃 등의 비공식적 보호체계로부터 도움을 받으며 살아왔다. 그러나 현대사회에서는 이러한 비공식적 체계의 기능에 한계가 있어서 사회적으로 제도화된 공식적 조직과 전문 인력에 의하여 제공되는 사회적 보호 서비스가 발달하고 있다.

선진국에서 발달해 온 사회적 보호서비스의 전달체계는 입소시설에서 제공되는 보호서비스와 지역사회 내에서 제공되는 재가 보호서비스로 구성되어 있다. 입소시설보호(institutional care)는 장기요양보호대상 노인을 입소시켜 급식, 요양, 기타 생활상의 편의를 제공하는 시설의 보호서비스를 말하며, 대표적인 것이 우리나라의 노인요양원과 같은 것이다. 재가보호(community care, home care)는 가정방문간호나 가정봉사원서비스처럼 가정을 방문하여 필요한 서비스를 제공하는 것과 집에서 생활하면서 지역사회의 주간보호서비스나 단기보호서비스를 이용하는 경우를 말한다.

선진국에서 노인장기요양보호의 서비스 전달체계가 발달해온 과정을 살펴보면 입소시설보호와 재가보호가 서로 보완적으로 발달하여 왔음을 알 수 있다.

입소시설보호는 가정에서 보호가 어려운 노인을 대상으로 일찍부터 발달하여 왔으며, 특히 장기요양보호의 수요가 증가한 20세기 중반기 이후에 크게 증가하였다. 그러나 입소시설보호는 시설 내에서 전문적 서비스를 제공하는 장점이 있지만 거기에 따를 재정적 소요가 과다하게 드는 점, 사회적 격리에 따른 노인의 심리적, 정신적 문제가 야기된다는 점 등이 알려지면서 이를 부정적으로 보는 경향이 나타나게 되었다.

그래서 이를 대신하는 지역사회 중심의 재가보호가 발달하게 되었다. 재가보호는 가정과 지역사회의 테두리 내에서 생활하면서 필요한 서비스를 받는 것이다. 가정에서 가족이 보호할 수도 있지만,  사회적 보호서비스는 공식적 기관의 전문인력을 동원하여 필요한 서비스를 제공하는 것이 특징이다.

이와 같이 발달한 장기요양보호의 정책목표는 체계론적 관점에서 살펴보면 보호 대상자에 대한 목표와 서비스 체계 자체의 목표로 나누어 볼 수 있다. 보호대상자인 노인에 대한 정책목표는 ①노인이 기능적 활동능력을 최대한 발휘하여 독립성(independence)을 유지하도록 하고, ②인간으로서의 존엄성을 유지하고 삶의 질(quality of life)을 확보하면서 살아가도록 하는 것이다. 서비스 체계 자체의 정책목표는 ①보호대상자에게 양질의 서비스를 제공하고, ②필요한 사람들이 모두 필요한 서비스를 형평하게, 그리고 쉽게 이용할 수 있도록 하며, ③국가 사회적으로 자원을 절약하여 가급적 최소한의 비용으로 서비스를 이용할 수 있도록 하는 것이다.

2) 노인요양보장의 세계적 동향과 유형

세계 선진국의 대부분은 장기요양보호를 필요로 하는 노인에 대한 사회적 보호서비스로서 노인요양보장제도를 실시하고 있다.

선진국이 이와 같은 대책을 실시하게 된 배경과 제도의 형태에는 공통적인 요소를 발견할 수 있다.

첫째, 수요 측면에서 노인인구가 증가하고 특히 후기 고령인구가 증가하면서 장기요양보호의 수요가 크게 증대되었다는 점이다. 서양 선진국에서 20세기 중반기에 평균수명이 연장되고 노인인구가 크게 늘어나면서 노인요양원과 같은 시설서비스가 발달한 것은 이를 증명하고 있다.

둘째, 전달체계의 측면에서 공식적 보호 시스템으로 입소시설서비스와 재가서비스가 발달한 것도 공통적이다. 그리고 입소시설서비스가 먼저 발달하고 난 다음에 이에 대한 반성으로 지역사회 중심의 재가서비스를 발전시켜나가고 있는 점도 거의 같다. 공식적 보호 시스템으로 전문기관에 의한 서비스가 발달하지만, 그렇다고 해서 가족보호와 같은 비공식적 보호가 사라지는 것은 아니고, 오히려 가족보호의 1차적 책임을 강조하고 가족보호가 공식적 보호를 보완하고 있는 것도 공통적이다.

셋째, 사회보장정책의 측면에서 국가의 공공 책임을 강조하고 기존의 사회보장제도와 연계하여 노인요양보장제도를 운영하는 점도 공통적이다. 소득보장, 주거정책, 의료보장 시스템 등의 사회보장제도와 연계하여 대인적 서비스로서 노인요양보장제도를 만드는 것이다.

넷째, 노인요양보장제도를 운영하고 있는 세계 모든 나라가 노인요양보장의 재정문제로 걱정하고 있다는 점도 공통적이다. 장기요양보호를 필요로 하는 노인이 크게 증가하면서 공적인 요양보호의 비용이 크게 늘어나고 있기 때문이다. 그래서 많은 나라들이 어떻게 하면 비용절약적으로 제도를 운영할 수 있을까 하는 문제로 고민들을 하고 있다. 시설보호나 의료적 서비스에 치중할 때 돈이 많이 소요되기 때문에 지역사회중심의 사회적 보호서비스나 비공식적 서비스로 대체하려는 움직임도 공통적인 현상이다.

그러나 한편, 세계 선진국의 제도를 살펴보면 그 나라의 역사적 조건, 사회체제의 성격, 의료체계와 사회보장제도의 형태에 따라 노인요양보장의 형태를 각기 달리 발전시켜오고 있음을 발견할 수 있다.

첫째, 국가의 공공적 책임과 정부의 개입 형태가 각각 상이하다. 유럽 제국의 경우 국가의 공공적 책임을 훨씬 더 강조하고 있으며, 정부의 책임이 보다 분명하다. 특히 지방정부가 책임을 지고 이 제도를 운영하고 있는 나라가 많다. 그 반면, 미국의 경우에는 정부보다는 민간의 책임을 강조하고 있으며, 노인요양시설도 민간 영리기관이 운영하는 경우가 많다.

둘째, 노인요양보장제도의 재원조달과 관리운영형태가 나라마다 상이하다. 크게 보면 ① 조세방식으로 재원을 조달하고 정부(주로 지방자치단체)가 관리운영하는 나라, ② 사회보험방식으로 재원을 조달하고 별도의 보험자가 관리운영하는 나라, ③ 민간보험, 사회보험, 정부재정 등 혼합방식으로 재원을 조달하고 관리운영은 다원화되어 있는 나라의 세 유형으로 나누어 볼 수 있다. ① 방식의 대표적인 국가는 영국, 스웨덴 등이고, ②의 경우 독일, 일본 등이며, ③의 경우 미국이다. 이와 같은 노인요양보장제도의 유형은 각기 그 나라의 의료체계와 의료보장제도의 유형에 맞추어 발전되고 있는 것이다.(표 1 참조)

의료체계나 의료보장제도의 유형에 따라 의료체계(health system)에서 노인요양보장제도를 같이 관리하고 있는 나라(폴란드)가 있는가 하면,  의료체계와 사회적 서비스시스템(social service system)을 분리하고 있는 나라(영국)도 있다.

셋째, 서비스전달체계의 중점도 나라에 따라 다르게 강조되고 있다. 카나다, 프랑스, 폴란드 같은 나라는 입소시설서비스를 더 강조하고 있고, 영국은 지역사회의 재가서비스를 더 강조하고 있으며, 스웨덴 같은 나라는 주택정책과 관련하여 주거서비스(housing)를 강조하고 있다.

<표 1> 세계 각국의 노인요양보장 유형

	조 세 방 식		사회보험방식	혼합방식
	보편적서비스방식	선별적서비스방식
재 원	국세 중심 (지방세 보조)	지방세 중심 (국고 보조)	보험료 (일부 국고보조)	보험료 정부재정 자기부담
적 용	전 국민	취약계층	전 국민가입	사회보장 +임의가입
서비스 공급체계	중앙정부(지자체) +민간사업자	지자체(중앙정부) +민간사업자	민간사업자 +공공투자	민간사업자 중심
관리운영	지자체	지자체	보험자 (지자체 연계)	다원화 (정부규제)
국가 사례	영국, 스웨덴, 덴마크, 핀란드, 이태리, 뉴질랜드, 노르웨이, 스페인		독일, 일본, 네덜란드	미국

3. 노인요양보장제도 도입의 필요성

우리나라도 이제 노인요양보장제도를 도입할 때가 되었다.

그 첫째 이유는 뭐니 뭐니 해도 고령사회에 대응하기 위해서 이다.

통계청의 추계에 의하면 한국의 인구는 2000년 4,700만 명 선에서 2023년 5,068만 명으로 최대인구에 도달하였다가 그 이후에는 서서히 감소하는 것으로 되어있다. 그런데 65세 이상의 노인인구는 이 기간부터 가파르게 증가하는 것으로 예견되고 있다. 노인인구는 2000년에 7.2%로 고령화 사회(aging society)에 진입한 이후, 2019년에 14.4%로 고령사회(aged society)에 들어서고, 2026년에 20.0%로 초 고령사회(super-aged society)에 진입하게 된다. 2050년에는 이 숫자가 34.4%로 세계의 최고령국가가 될 전망이다.(표 2 참조)

인구의 고령화가 이렇게 진행되면 한국의 인구피라미드는 2010년대에 항아리 모습으로 변모한 후에 2050년경에는 거의 역 피라미드의 모습으로 바뀔 전망이다.

<표 2> 우리나라 인구 추이(1960～2050)

구분		1960	2000	2019	2023	2026	2050
총인구(천명)		25,012	47,008	50,618	50,683	50,610	44,337
연령별 인구 구성비(%)	0-14세	42.3	21.1	14.2	13.3	12.8	10.5
	15-64세	54.8	71.7	71.4	69.3	66.9	55.1
	65세 이상	2.9	7.2	14.4	17.4	20.0	34.4
평균수명 (년)	남자	52.7	72.1		77.5		80.0
	여자	57.7	79.5		84.1		86.2
합계 출산률(명)		6.0	1.47	1.42	1.42	1.42	1.42

자료: 조사통계국(1981) 및 통계청(2001, 2004).

고령사회가 당면하게 되는 제일 큰 문제의 하나는 노인인구가 증가하고 특히 후기고령노인이 크게 증가면서 장기적인 요양보호를 필요로 하는 노인이 늘어난다는 것이다.

우리나라에서도 지금부터 85세 이상의 후기고령노인이 급격하게 늘어나는 것으로 예견되고 있다. 통계청의 인구추계를 보면 2000년부터 2050년 사이에 65세 이상 전체 노인인구는 4.5배 늘어나는데 비하여 85세 이상의 노인은 18배나 증가한다.(표 3 참조)

<표 3> 연령별 노인인구의 변화

(단위: 천명, 배수)

연도	2000	2010	2020	2030	2040	2050
65세 이상 인구	3,395	5,302	7,667	11,604	14,533	15,271
	1.00	1.56	2.26	3.42	4.28	4.50
65～74	2,303	3,306	4,474	6,957	7,269	6,529
	1.00	1.44	1.94	3.02	3.16	2.83
75～84	918	1,610	2,393	3,395	5,338	5,655
	1.00	1.75	2.61	3.70	5.81	6.16
85+	173	386	801	1,251	1,925	3,096
	1.00	2.23	4.63	7.23	11.13	17.84

자료: 1) 김태헌(2004), “고령인구 증가에 따른 사회적 충격”, 한국노인과학학술단체연합회, 제 1회 고령사회 포럼

2) 통계청(2001), <장래인구추계>

후기고령노인이 증가하면 치매, 중풍 등으로 누군가의 도움을 필요로 하는 노인이 증가하게 되어 있다. 선진국의 경험을 보더라도 80세 이상 노인인구의 증가와 장기요양보호 서비스의 증가는 밀접한 상관관계가 있는 것으로 나타나고 있다.(그림 1 참조)

<그림 1> 세계 선진국의 후기고령인구 비율과 노인요양시설 입소비율의 상관관계

자료 :  OECD Health Data 2003.

15

17

19

21

23

25

27

29

31

0.0

1.0

4.0

5.0

3.0

7.0

2.0

6.0

8.0

헝가리

◆

룩셈부르크 ◆

◆

일본

◆

오스트리아

◆ 캐나다

독일

◆

◆ 아일랜드

◆ 오스트레일리아

◆ 뉴질랜드

◆ 영국

◆ 미국

◆

노르웨이

◆ 스웨덴

65세이상 노인 중 80세이상 노인의 비율(%)

노

인

요

양

원

입

소

비

율

(65+)

(%)

이와 같은 노인장기요양보호의 수요는 누구에게나 일어날 수 있는 보편적 위험(universal risk)의 특성을 지니고 있다. 1998년 한국보건사회연구원의 조사에 의하면 우리나라 노인 중 만성질환을 가지고 있는 노인은 86%에 이르고 있고, 이들 중에서 ADL의 도움을 필요로 하는 노인이 31.9%이며, IADL만의 도움을 필요로 하는 노인은 11.5%로 나타나고 있다.(그림 2 참조)

독립생활 가능노인 (56.6%)	독립생활 불가능 노인(43.5%)
	IADL만 제한노인 (11.5%)	ADL 제한노인(31.9%)
		ADL 일부제한 (28.4%)	ADL 모두 제한 (3.5%)

<그림 2> 노인의 건강상태와 기능장애 정도

주:  1) ADL : Activities of Daily Living(일상생활 활동능력)

2) IADL : Instrumental Activities of Daily Living(수단적 일상생활활동능력)

자료: 한국보건사회연구원, 『98년도 전국 노인생활실태 및 복지욕구조사 』

2001년 한국보건사회연구원의 연구(노인장기요양보호 욕구실태조사 및 정책방안)에 의하면 장기적 요양보호를 필요로 하는 노인은 전체 노인인구의 20.9%로 추계되고 있으며, 2004년 공적노인요양보장제도실행위원회에서 만든 노인요양보장제도의 시안에 의하면 그 대상자는 전체 노인인구의 14.8%에 이르고 있다.

이처럼 고령사회에서 노인인구, 특히 후기고령노인이 증가하고 장기요양보호의 수요가 증가하면 우리나라도 이에 대한 대응을 서두르지 않을 수 없다.

두 번째 이유는 가족의 노인부양기능이 크게 변화하고 있다는데서 찾아야 한다.

우리나라는 유교문화권에 속한 나라로서 전통적으로 노인은 가족의 부양을 받으면서 생활하여 왔다. 그런데 이 전통적 문화가 이제는 크게 변하고 있다. 그 변화의 속도도 매우 빠르다.

가족의 구조와 동거형태가 변하고 있다. 산업사회가 되면서 핵가족, 소가족이 보편화되고 있다. 자녀와 별거하는 노인단독세대가 벌써 절반에 이르고 있고, 앞으로 출산율의 저하로 그 비율은 서양 선진국의 수준까지 갈 것으로 보이고 있다.

가족의 부양기능도 바뀌고 있다. 핵가족은 자녀양육에 치중하는 쪽으로 변하고 있고, 노인을 부양하는 것은 점점 어려워지고 있다. 자녀들의 노부모 부양의식도 점차 쇠퇴하고 있다. 아직까지 규범적 문화의 영향으로 표면적으로는 노부모를 모셔야 된다고 생각하고 말하는 사람이 많지만 실제 현실에는 부양하지 아니하는 자녀들이 크게 늘어나고 있다. 이러한 규범적 문화의 껍질 속에 파묻혀 노인문제가 사회적으로 잘 표면화되지 않는 경우가 많다.

그런데 앞으로는 이러한 규범적 문화의 틀이 허물어지면서 장기요양보호를 필요로 하는 노인문제가 양성화될 것으로 예견되고 있다. 그것도 가까운 장래에 그렇게 될 것으로 보인다. 지난 10월 서울에서 92세의 할아버지가 자식들에게 부담을 주지 않기 위하여 치매 할머니를 살해하고 자신도 목숨을 끊은 가슴 아픈 사건이 이를 잘 증명하고 있다.

아직까지 우리나라에서는 장기적 요양보호를 필요로 하는 노인들은 필요한 서비스를 받지 못하고 있다. 2001년 한국보건사회연구원의 조사 결과에 의하면 장기적 요양보호를 필요로 하는 노인 중에서 수발을 받지 못하고 있는 노인이 26%에 이르고 있다. 수발을 받고 있는 노인들은 아직까지 주로 가족에 의하여 수발을 받고 있지만 이 경우에는 가족의 수발부담이 매우 크다. 이들 노인을 수발하는 가족은 심신의 피폐, 경제적 부담 등으로 노인 수발의 큰 부담을 안고 있는 것으로 이 조사에서 나타나고 있다.

이와 같이 전통적 가족문화가 변화하여 가족이 노인을 부양하기가 어려워지고 있고,한편 노인을 보호하는 가족의 수발부담이 커지면서 노인에 대한 장기요양보호의 필요성은 점차 커져갈 것으로 예견되고 있다.

세 번째의 이유는 노인요양보호의 수요증가와 함께 비용도 증가하면서 이 비용을 사회적 연대에 의하여 해결하지 않을 수 없는 상황이 전개된다는 점이다.

선진국의 경험에 의하면 노인요양보호의 수요가 증가할 때 이를 위한 비용도 크게 증대하는 것으로 나타나고 있다. 특히 노인요양보호는 장기간의 보호를 필요로 하는 특성을 지니고 있기 때문에 그 비용도 매우 커지게 되어 있다.

우리나라에서도 이처럼 급격히 증가하는 노인요양보호의 비용은 개개의 가족이 다 감당하기는 어려울 것이다. 더욱이 소 자녀화로 부양가족 수가 줄어들고 가족부양기능이 약화되는 상황에서 이 비용의 부담을 가족이 해결하기가 어렵다. 따라서 이와 같은 노인요양보호의 비용을 사회적으로 연대하여 조달하는 메커니즘을 만드는 것이 불가피하게 필요하다.

네 번째 이유는 노인요양보호제도를 도입하지 않을 경우 기존의 의료보장제도에서 노인의료비가 크게 증가하게 되어 이들 의료보장제도를 운영하는데 재정적으로 큰 어려움에 부닥칠 우려가 있기 때문이다.

선진국의 경험에 의하면 의료보장제도에서 부담하는 노인의료비와 노인요양보장의 비용을 분리하지 않으면 의료보장제도의 운영이 매우 어려운 것으로 나타나고 있다. 이 현상은 우리나라에서도 그대로 나타날 가능성이 많다.

최근의 자료에 의하면 현재의 건강보험과 의료급여 등 의료보장제도에서 노인의료비가 차지하는 비중이 점차 증가하는 것으로 나타나고 있고, 이대로 진행될 경우 고령사회가 본격화되는 2010년대 이후에는 노인의료비 문제가 큰 사회문제로 등장할 것으로 예측되고 있다.

따라서 의료보장제도의 노인의료비 문제가 본격화되기 이전에 노인요양보장제도를 도입하여 노인에 대한 의료보장 비용과 요양보장 비용을 합리적으로 구분하고 이를 적절히 조절할 필요가 있다.

다섯 번째 이유는 노인요양보장을 위한 시설과 전문인력 등의 인프라와 서비스전달체계를 조기에 체계적으로 그리고 합리적으로 구축해나갈 필요가 있기 때문이다.

노인장기요양보호의 수요가 증가하면 사회적 보호서비스를 제공하는 시설과 인력의 수요가 늘어나게 되어 있다. 그런데 이 현상을 그대로 방치하면 재정소요가 큰 입소시설이 쓸데없이 늘어난다든지, 지역별로 시설이나 서비스가 편중된다든지, 서비스의 질이 형편없어진다든지 하는 전달체계상의 많은 문제를 만들어갈 가능성이 많다. 따라서 노인장기요양보호의 서비스전달체계를 개발해야하는 시점에서 노인요양보장제도를 실시함으로써 이들 전달체계를 합리적, 체계적으로 수립하여 국가적으로 자원을 효율적으로 사용하고, 장기요양보호의 서비스의 질을 확보할 필요가 있다.

그리고 또 노인요양보장 부문에서 보건과 복지의 통합적 서비스체계를 구축할 필요가 있다.

장기요양보호의 문제는 보건의료적서비스와 사회복지적 서비스를 함께 필요로 하는 특성을 지니고 있다. 그런데 흔히들 보건과 복지서비스는 따로 따로 제공되기가 쉽다. 담당하는 조직이 다르고 전문인력의 출신배경과 이해관심이 다르기 때문이다. 서비스를 필요로 하는 사람이 동일하고 통합적인 서비스가 더 효과적인데도 불구하고 이처럼 전달체계를 달리하게 되면 결국 서비스의 효과성도 떨어지고 국가적으로는 자원을 낭비하게 된다.

그러므로 노인요양보장제도를 도입하면서 장기요양보호를 필요로 하는 노인에 대한 보건과 복지의 통합적 서비스체계를 구축할 필요가 있다.

4. 노인요양보험제도의 시안

공적노인요양보장제도실행위원회에서는 한국의 노인요양보장제도로 사회보험방식의  ‘노인요양보험제도’의 시안을 마련하였다.

제도운영의 기본방식에 관해서는 그 동안 많은 논의 과정을 거쳤다. 그런데 노인요양보장제도는 그 나라의 의료체계와 의료보장제도와 밀접한 연관관계가 있다는 점을 감안하여 우리나라의 경우 기왕 실시하고 있는 국민건강보험제도의 방식을 고려하여 사회보험방식의 노인요양보험제도를 도입하는 것으로  그 방향을 정하고 있다.

우선 이 정책의 기본목표는 새로운 노인요양보험제도를 창설하여 장기요양보호가 필요한 모든 노인을 포괄할 수 있는 「보편적인 서비스체계」를 만드는 것으로 설정하였다. 그리고 국가, 지역사회, 가족, 기업 등 다양한 주체가 참여하는 서비스 시스템을 만들되, 입소시설보다는 재가서비스에 중점을 두기로 하였으며, 요양서비스에 소요되는 비용은 사회적 연대성의 원리에 의거하여 조달하는 것으로 설정하였다.

그리고 국민에게 제공되는 서비스의 질을 확보하고 자원을 효율적으로 사용하기 위하여 ‘이용자 중심’의 서비스체계를 만들고, 보건 및 복지의 통합적인 서비스체계를 만들기로 하였다.

공적노인요양보장제도실행위원회에서 마련한 노인요양보험제도의 시안 내용은 다음과 같다.

(1) 보험가입자와 수급권자

사회보험방식에 따라 보험가입자는 국민건강보험의 가입자와 같이 전 국민으로 하고, 보험급여의 혜택을 받는 수급권자는 65세 이상의 전체 노인과 45～64세 이하의 국민 중에서 노화 및 노인성질환 대상자로 하기로 하고 있다. 이와 같이 검토한 것은 이 제도가 기본적으로 노인을 위한 제도이고 앞으로 고령사회의 장기요양보호의 수요에 대비하기 위한 제도로 생각하였기 때문이다.

이렇게 할 때 보험가입자와 수급권자가 불일치하는 문제가 나타난다. 그래서 64세 이하의 장애인을 수급권자로 하는 안도 검토하였다. 그러나 장애인을 포함할 경우 노인을 대상으로 마련한 대상자의 기준, 평가체계, 서비스의 종류와 범위, 수가체계 등 거의 모든 제도의 체계를 근본적으로 바꾸어야 하고, 또 재정소요도 크게 더 늘어나기 때문에  초기 제도를 수립할 때는 장애인을 제외하기로 검토하였다. 그 대신 장애인에 대한 대책은 별도의 장애인복지정책으로 대응하는 것이 바람직하다고 보았다.

이 제도가 제공하는 급여의 혜택을 실제 받는 대상자는 65세 이상 노인의 약 15% 정도로 추정하고 있다.  이 숫치는 2001년 한국보건사회연구원의 조사연구결과에 기초한 것이다. 이 조사연구에서 나타난 장기요양보호의 수요는 14.82%로서 최 중증 1.68%, 중증 3.24%, 경증 4.98%, 치매경증 4.93% 등이다. 이 출현율을 근거로 추정한 대상인구는 2003년 현재 59만 명이며, 2007년에 72만 명, 2010년에 79만 명 정도가 될 것으로 보고 있다.(표 4 참조)

<표 4> 65세 이상 장기요양보호 대상자 추정

(단위: 명)

연도	입 소 시 설			재 가
	최중증	중 증	합 계	최중증	중 증	경 증	(경증)치매	합 계
2003	22,573	55,265	77,837	22,504	102,797	197,656	195,672	518,629
2007	26,781	65,566	92,347	27,171	124,113	238,642	236,242	626,171
2010	29,388	71,950	101,338	30,062	137,322	264,040	261,389	692,812
2020	41,480	101,554	143,033	43,472	198,575	381,817	377,983	1,001,847

주: 치매환자이면서 최중증 및 중증 장애노인은 최중증 및 중증대상자에 포함

자료: 한국보건사회연구원(2001년) 추정, 공적노인요양보장기획단, 2004에서 재인용

노인요양보험제도의 시안에서 수급권자는 장애의 정도에 따라 3내지 5등급으로 나눌 계획이다. 이 등급은 ADL 측정항목, 인지기능 평가항목 등 62개의 평가판정기준에 의거하여 조사 판정하고자 하는 것이다.

(2) 보험자와 관리운영체계

노인요양보험의 보험자는 국민건강보험법에 의한 국민건강보험공단으로 하고 있다. 기존 건강보험제도와 연계하여 노인요양보험제도를 운영하는 것이 가장 효과적이고, 또 지금까지 의료보장제도를 운영해본 경험이 있는 국민건강보험공단을 활용하는 것이 보험료의 부과징수업무 등 일을 하는데 가장 편리하기 때문이다.

우리나라 건강보험의 관리운영체제는 초기에는 직역, 지역별 조합이 보험자가 되어  그동안 수많은 조합이 운영하여 왔다. 그러다가 이 방식을 운영해본 결과 조합간의 보험료부담의 비형평성, 재정격차 등의 많은 문제점이 노출되어 2000년에 이를 하나의 보험자인 국민건강보험공단으로 통합하였다. 노인요양보험제도를 운영할 때에도 건강보험제도와 똑 같은 문제가 발생할 가능성이 있기 때문에 보험자는 처음부터 통합체제의 국민건강보험공단으로 하기로 한 것이다.

다만 노인요양보험제도를 운영할 때 장기요양보호를 필요로 하는 노인을 발굴하고 보호를 의뢰하는 기능이나 요양보호의 서비스를 담당하는 시설이나 기관에 대한 지도감독업무는 해당지역의 지방자치단체가 담당하고 있기 때문에 이 제도의 운영에 지방자치단체의 적극적인 참여를 제도화할 계획이다.

보험자를 검토하는 과정에서 국민건강보험공단으로 하는 안, 시․군․구 등의 기초자치단체로 하는 안, 공단과 시․군․구의 혼합 안 등 세 가지 대안을 비교한 결과 이렇게 결정한 것이다.

(3) 요양급여의 내용

장기요양보호를 필요로 하는 노인에게 제공하는 서비스를 노인요양보험제도에서는 요양급여라고 하고 있다. 그런데 이 용어는 국민건강보험제도 상의 요양급여와 완전 중복되기 때문에 법제화 과정에서 다른 이름으로 바꾸어야 할 것이다.

요양급여의 범위는 신체적․정신적 장애에 대한 요양 및 복지 서비스 중심으로 운영하되, 간병․수발 등의 요양관리와 일상생활에 대한 복지지원서비스를 제공하는 것으로 하고 있다.

요양급여의 종류는 입소시설에서 제공하는 서비스 3종과 지역사회에서 제공하는 재가서비스 10종 등 모두 13종으로 계획하고 있다. (표 5 참조)

요양병원에서의 서비스와 재가서비스 중에서 치료적 간호서비스는 원칙적으로 제외하는 것으로 하고 있다. 다만 요양병원의 입원환자에 대한 요양서비스와 재가서비스의 방문간호서비스 중에서 이 제도의 요양급여에 포함시킬 수 있는 범위에 대해서는 아직도 완전한 결론에 도달하지 못하고 있다.

<표 5> 요양급여의 종류

재가서비스(10종)		입소시설서비스(3종)
① 방문간병 및 수발서비스	② 방문목욕서비스	① 노인요양시설
③ 방문간호서비스	④ 방문재활	② 노인전문요양시설
⑤ 주간보호(day care)	⑥ 단기보호(short stay)	③ 공립치매요양병원
⑦ 재가요양관리지도 및 지원	⑧ 복지용구대여 및 구입 지원
⑨ 그룹홈(group home) 서비스
⑩ 요양서비스제공계획(케어플랜) 작성지원서비스

요양급여의 내용은 현물서비스를  원칙으로 하고 있다.

현물서비스 대신에 현금서비스를 제공하는 문제에 대해서도 많은 논의가 있었다. 이 두 가지 서비스의 장단점을 논의한 결과 현물서비스를 이용하기가 어려운 경우와 가족의 서비스가 필요한 경우에는 엄격한 조건을 붙여 현금급여를 인정하는 것으로 하고 있다.

요양급여는 이용자가 요양등급별 월 사용한도액 범위 내에서 서비스를 선택하여 이용할 수 있도록 하며, 요양급여의 대상이 되는 비용의 20% 정도를 본인이 부담하도록 하고 있다. 다만 공공부조자는 이용자부담이 없도록 하고 있다. 그리고 일반가입자가 입소시설을 이용할 때 식비는 전액 이용자가 부담하는 것으로 하고 있다.

요양급여의 절차는 평가판정기준에 의거하여 평가판정위원회의 요양보호 대상 여부 및 등급판정 → 결과 통보 → 케어플랜 작성 → 제공주체와 계약 → 서비스 이용의        순으로 진행한다.

평가판정기준은 ADL 11항목, 간호처치 및 재활 21항목, 인지기능 8항목, 문제행동 22항목 총 62항목으로 하며, 요양등급은 심신의 장애상태, 서비스 필요량 등을 고려하여 3～5등급으로 구분한다.

그리고 요양서비스제공계획(케어플랜)은 유자격자인 요양관리사(care manager)가     심신의 상태, 가정환경, 본인 및 가족의 의사 등을 고려하여 작성한다.

(4) 요양서비스 사업자

요양서비스를 제공하는 사업자는 입소요양시설과 재가서비스시설이다.

이 들 시설의  사업자는 시설과 전문인력의 일정한 요건을 갖추고 양질의 서비스를 안정적으로 제공할 수 있는 기관으로 한다. 현행 사회복지사업법에 의한 사업주체를 기본으로 하며, 서비스의 효율성 및 경쟁시스템 구축을 위해 민간사업자와 비영리법인․단체 등 다양한 주체가 참여할 수 있도록 계획하고 있다.

그리고 요양서비스 사업자는 신청에 의하여 보험자가 지정하기로 하고 있다.

(5) 재원조달 과 비용지급

노인요양보험제도의 재원조달은 기본적으로 사회보험방식의 보험료로 조달할 계획이다. 다만 현행 건강보험제도와 같이 정부가 보험재정의 일정 부분을 부담하고, 서비스를 이용하는 이용자도 일정한 부분을 부담하기로 하고 있다.

보험료는 건강보험제도와 같이 전 국민이 부담하는 것으로 계획하고 있다. 구체적인 보험료부담의 대상자는 국민건강보험의 가입자로 하며, 직장 및 지역별 건강보험료부과체계를 그대로 활용하여 산출된 보험료를 부과하고, 징수도 건강보험료와 함께 일괄 징수하기로 계획하고 있다.

국민기초생활보장수급자와 같은 공공부조 대상자도 보험제도에 모두 포함하고, 이들에 대한 보험료는 정부가 100% 부담하기로 하고 있다.

정부의 재정부담은 공공부조자(국고 및 지방비)에 대해서는 요양급여비의           총액을 지원하는 것으로 하고, 건강보험 가입자에 대해서는 현행 건강보험의          국고부담체계와 동일한 대상에 대하여 동일한 수준을 부담하기로 계획하고 있다. 이렇게 할 경우 정부가 부담하는 재정 규모는 총 재정의 30～40%수준이 될 것으로 보고 있다.

요양서비스의 비용을 지급하기 위하여 현재 이 제도에 의한 요양급여의 수가체계를 따로 마련하고 있다. 요양 서비스별 특징과 서비스이용량(자원소모량)에 따른 수가의 차등화가 반영될 수 있는 재가요양수가 및 시설 요양수가 체계를 마련하고 있다. 구체적인 수가는 등급별, 서비스별 일당 혹은 방문당 수가를 책정하는 것으로 한다. 이 수가는 건강보험과 마찬가지로 매년 정부에서 결정하여 고시하게 될 것이다.

그리고 요양서비스의 질을 평가하고 관리하며 서비스의 효율성과 공정성을 확보하기 위해 제 3의 심사평가기관을 지정하기로 하고 있다.

요양급여비는 요양서비스사업자가 청구하면 심사기관에서 심사․통보한 결과에 따라 보험자가 지급하기로 하고 있다.

이상과 같은 노인요양보험제도의 개요와 이용 흐름은 <그림 3>과 같다.

<그림 3> 노인요양보험제도의 개요 와 이용 흐름도

사업자신청, 지정

요양사업자

입소시설

재가시설

보험자

건강보험공단

평가판정위원회

심사기관

재정부담

지도감독

수가결정

지방비부담

지도감독

국  가

보건복지부

지방자치단체

시도, 시․군․구

국고부담

지도감독

국고부담

지도감독

참여

참여

(재정부담)

수급권자

보험가입자

보험료

부과징수

Care plan 작성

Care plan 작성

서비스신청

결정통보

서비스

선택

서비스

제공

5. 시설 및 인력 인프라의 확충 방안

노인요양보험제도를 실시하기 위해서는 반드시 해결해야할 필요조건이 있다. 요양서비스의 제공을 담당할 시설과 전문인력의 인프라를 갖추는 것이다.

현재 정부에서는 2007년부터 노인요양보험제도를 실시하는 것을 전제로 시설 및 안력 인프라의 확충계획을 추진하고 있다.

이 계획을 추진하면서 정부는 노인요양보험제도의 실시를 계기로 하여 요양보호의 수요가 대폭 증가할 것으로 예상하고 있다. 그리고 공급체계 면에서는 공공서비스체계를 최대한 확대하는 것을 기본방향으로 설정하고 있다. 그러면서 한편에서는 요양서비스의 이용 및 비용 지불 패러다임의 전환으로 경쟁체제가 구축될 것으로 예상하고 있으며, 사회복지법인만이 아니라 민간 사업자의 적극적인 참여로 사업자가 다원화되고  고급화될 것으로  예상하고 있다.

1) 입소요양시설의 확충

우리나라 노인요양시설은 아직까지 그 양이나 서비스의 질 면에서 기초적인 단계에 머물러 있다. 장기요양보호를 필요로 하는 노인이 입소하여 생활하는 노인요양시설은 1981년 노인복지법에서 최초로 법제화되었지만 1980년대 말까지는 정부의 권장에도 불구하고 그 수가 늘어나지 않았다. 그러다가 1990년대 후반부터 노인요양시설이 증가하기 시작하여, 최근에는 노인요양시설, 노인전문요양시설 할 것 없이 모든 시설이 늘어나고 있다. 비용부담 형태 면에서는 아직도 빈곤층을 대상으로 하는 무료시설이 대종을 이루고 있지만 최근에는 실비, 유료 등 다양한 형태의 시설도 늘어나기 시작하였다. 2003년 말 현재 노인요양시설은 모두 232개소이며, 여기에서 보호를 받고 있는 노인은 모두 13,754명이다.(표 6 참조)

<표 6> 노인요양시설의 증가추이

(단위: 시설개소/입소노인수)

연도	1985	1990	1995	2000	2003
계	4/290	18/1,447	51/2,887	113/7,038	232/13,754
무료요양시설	4/290	18/1,447	36/2,412	94/6,206	181/11,967
실비 및 유료요양시설	-	-	15/475	17/832	51/1,787

이러한 상황에서 정부에서는 노인요양보험제도의 실시를 앞두고 2002년부터 「노인의료복지시설 확충 10개년 계획을 추진하고 있다.

우선 노인요양보험제도를 실시할 때 장기적 요양보호를 필요로 하는 노인의 20% 정도는 입소요양시설을 이용하는 것으로 보고 있고, 나머지 80%는 재가서비스를 이용하는 것으로 계획하고 있다.

이 계획에 따라 노인요양보험제도가 본격적으로 실시되는 2011년에는 수요를 거의 충족시키는 것을 목표로 공공부문에서는 매년 100여개 시설을 연차적으로 확충해나가도록 하고 있다. 그리고 민간 부문에서는 유료요양시설과 의료기관의 만성질환 병상전환 등으로 매년 2,000여개의 병상을 확충해나가는 계획을 추진하고 있다.

이 계획에 따라 2011년에 공공부문에서 요양시설과 요양병원을 합하여 900개소의 시설에 64,784 병상, 민간부문에서 291개소의 시설에 19,220 병상을 확보하여 도합 84,004병상을 준비할 계획이다. (표 7 참조)

전체 노인인구 중 시설입소율은 약 2%로 계획하고 있다. 서양선진국의 5～ 6% 수준과는 거리가 있고, 일본의 3% 보다 낮은 수준이다.

<표 7> 입소요양시설 확충 계획

(단위 : 시설개소, 병상)

연 도		2004	2007	2009	2011
병상 합계		24,505	48,802	66,362	84,004
공공부문	소 계	265 (19,919)	520 (37,942)	710 (51,322)	900 (64,784)
	요양시설	105 (7,329)	125 (8,750)	139 (9,730)	153 (10,710)
	실 비 요양시설	22 (1,541)	118 (8,260)	186 (13,020)	254 (17,780)
	전 문 요양시설	114 (7,996)	186 (13,020)	234 (16,380)	282 (19,740)
	실비전문 요양시설	-	30 (2,100)	78 (5,460)	126 (8,820)
	요양병원	24 (3,053)	61 (5,812)	73 (6,732)	85 (7,734)
민간부문	소 계	74 (4,586)	167 (10,860)	229 (15,040)	291 (19,220)
	병 상 기능전환	20 (1,932)	47 (4,906)	65 (6,886)	83 (8,866)
	유료시설	54 (2,654)	120 (5,954)	164 (8,154)	208 (10,354)

주 1. ‘노인의료복지시설 확충 10개년계획’을 기준으로 신축 지원에서 운영까지 2년간의 시차가 발생하고, 병상 기능전환의 경우에는 1년간의 시차가 발생한다는 가정 하에 당해연도 실제 운영 가능 개소수를 기준으로 계산

2. 민간 중 병상 기능전환의 경우 당초 기대와 달리 2003년 목표치(20개소, 1,932병상) 달성이 어려워 2004년도 예산이 9개소(994병상)로 축소되었으므로 이를 반영, 이후 9개소(990병상)씩 확대되는 것으로 가정

3. 유료시설의 경우 “노인복지시설 현황(보건복지부 자료)”에 따라 2002년 → 2003년 변화치인 22개소(개소당 정원 50명)을 기준으로 확대되는 것으로 가정

4. 현재 미신고시설 입소노인 약 7,000명, 민간 요양병원 확충속도 등을 감안할 경우 충족률은 더 늘어날 수 있을 것으로 판단됨.

2) 재가서비스시설의  확충

재가서비스를 위한 시설은 현재로서는 훨씬 더 부족하다.

우리나라 재가노인복지시설은 1980년대 후반에 처음 생기기 시작하였으나 본격적으로 증가하기 시작한 것은 1990년대 후반부터이다.

2003년 말 현재 가정봉사원파견시설 228개소, 주간보호시설 211개소, 단기보호시설 66개소의 노인복지시설이 있으며, 그 이외 보건소와 민간의료기관에서 방문간호사업을  실시하고 있다.(표 8 참조)

<표 8> 재가노인복지시설의 증가추이

(단위: 시설수)

연도	1995	2000	2003
계	38	141	505
가정봉사원파견시설	23	78	228
주간보호시설	9	42	211
단기보호시설	6	21	66

이 정도의 시설로는 노인요양보험제도를 실시하기가 어렵다. 그래서 정부에서는 노인요양보험제도의 실시를 계기로 하여 공공부문에서도 재가시설을 확충해나가지만 특히 민간부문에서 다양한 시설이 만들어질 것으로 기대하고 있다.

2011년 재가서비스의 수요를 완전히 충족할 수 있도록 공공부문에서는 수요의 30%를 담당하되 공공보건기관, 노인요양시설 등에 시설을 병설하여 설치하는 방안 등을 계획하고 있고, 민간부문은 70%를 담당하도록 하되 비영리기관, 개인 등 다양한 사업자의 참여를 기대하고 있다.

그렇게 해서 2011년에 공공부문에서 3,720개소의 시설(서비스 인원 133,694명)을 갖추고, 민간부문에서 8,679개소의 시설(311,952명)을 갖추어 도합 445,646명의 노인이 재가서비스를 이용할 수 있도록 계획을 추진하고 있다.(표 9 참조)

<표 9> 재가서비스시설의 확충계획

(단위 : 시설개소, 서비스인원수)

연 도		2004	2007	2009	2011
합 계			2,792 (100,208)	8,722 (313,384)	12,399 (445,646)
공공 부문	소계	612	839 (30,062)	2,618 (94,015)	3,720 (133,694)
	방문개호	152	264	823	1,170
	주간보호	179	301	941	1,337
	단기보호	35	106	330	468
	방문간호	246	132	412	585
	그 룹 홈	-	36	112	160
민간 부문	소계	-	1,953 (70,146)	6,104 (219,369)	8,679 (311,952)
	방문개호	-	614	1,920	2,730
	주간보호	-	702	2,194	3,120
	단기보호	-	246	768	1,092
	방문간호	-	307	960	1,365
	그 룹 홈	-	84	262	372

주 1. 재가보호대상자 중 70%는 방문서비스, 30%가 통원(주간)서비스 제공

2. 방문개호는 주간보호 대상(전체의 30%)을 제외한 대상 80명당 1개소

3. 주간보호는 개소당 입소인원 30명

4. 단기보호는 방문개호 대상의 10%(개소당 20명)

5. 그룹홈은 방문개호 대상의 1.7%(일본 개호보험의 서비스 청구건수 기준), (개소당 10명)

6. 방문간호․재활은 방문개호 대상 160명당 1개소

3) 전문인력의 양성 제도화방안

노인요양보험제도를 실시하기 위해서는 서비스 기관으로서의 시설도 중요하지만 그 기관에서 일하는 전문인력을 확보하는 것도 중요하다. 노인장기요양보호의 정책목표 중에서 가장 앞서는 것은 서비스의 질이고 그 질적인 서비스를 제공하기 위해서 절대적으로 필요한 것이 전문인력이기 때문이다.

이 제도의 실시를 위한 전문인력 확보방안의 기본방향은 서비스의 질을 보장하는 것을 원칙으로 하고 현실적으로는 비용효과성의 원칙에 따라 기존 인력을 효과적으로 활용하는 것으로 생각하고 있다. 그리고 서비스의 효과성을 확보하기 위하여 보건과 복지의 통합적 서비스체계를 갖추어 전문인력의 팀 접근법을 중요시하고 있다.

요양서비스를 담당하는 새로운 전문인력으로는 요양관리사(care manager)와 요양보호사(care worker)를 제도화할 계획이다. 요양관리사는 요양서비스의 욕구를 사정하고 요양서비스의 계획(케어 플랜)을 작성하며 서비스를 조정하는 역할을 담당하는 전문인력이다. 요양보호사는 간병, 수발, 가사 및 일상생활의 지원 등 요양서비스를 직접 수행하는 인력이다.

이들 새로이 만들어지는 전문직이외 기존의 의사, 간호사, 사회복지사 등 관련 자격자 중에서 이 분야를 전문으로 하는 전문인력을 확보하는 것도 함께 계획하고 있다.

요양관리사는 2011년 까지 11,445명 정도 소요되는 것으로 계획하고 있고, 요양보호사는 116,877명이 필요한 것으로 추산하고 있다. 기존의 전문직 중에서 간호사의 경우에는 노인전문간호사가 2011년까지 8,159명이 필요한 것으로 계획하고 있다.(표 10 참조)

<표 10> 요양서비스 전문인력의 장기수요

(단위 : 명)

명 칭	2005 (시범사업1차)	2006 (시범사업2차)	2007	2009	2011
요양관리사	40	657	3,399	8,435	11,445
요양보호사	267	9,264	45,452	91,185	116,877

이들 전문인력을 확보하는 방안으로는 크게 두가지 방향으로 생각하고 있다. 단기적으로는 기존의 유사 직종인력을 최대한 활용하는 것이고, 중장기적으로는 신규 자격제도를 만드는 것이다. 특히 요양서비스를 담당할 수 있는 기존의 간호사, 사회복지사, 간병전문인력 등 인력이 많이 있기 때문에 이들을 활용하여 초기의 수요를 해결하는 것으로 계획하고 있다.

새로운 전문직으로서 요양관리사는 단기적으로는 간호사, 사회복지사 등 보건의료와 복지 분야의 자격자를 대상으로 일정수준의 교육이수 후 자격을 부여하는 것으로 하고, 중․장기적으로는 신규자격제도를 도입하는 것으로 계획하고 있다. 요양관리사는 서비스의 양과 비용을 결정하는데 중요한 역할을 한다는 점 때문에 원칙적으로 공공기관 소속으로 배치 운영할 계획이다.

그리고 요양보호사의 경우에는 등급을 나누어 자격을 세분화하지 않고 단일 등급의 자격자로 하며, 전문대학의 관련과정 이수자, 간호조무사, 기존 간병인력 등을 최대한 활용하기로 하고 있다. 그 대신 서비스의 질을 확보하기위해 교육시간을 120시간 정도로 확대하기로 하고 있다.

6. 단계적 시행방안

노인요양보험제도를 실시하기에 앞서 시설의 확충이 전제가 되어야 하기 때문에 공적노인요양보장제도실행위원회에서는 이 제도를 2007년부터 단계적으로 확대하기로 하고, 아래와 같이 몇 가지 대안을 현재 검토하고 있다.

그리고 2005. 7부터 2007. 6사이에는 이 제도의 실시를 위한 시범사업을 실시할 계획이다. 이 시범사업은 노인요양보험제도에 의한 보험료를 부과․징수하는 것은 제외하고, 보험급여와 서비스의 관리운영에 필요한 평가체계, 수가체계, 서비스관리체계 등에 관해서만 사업을 실시할 계획이다.

<제1안> 2007년부터 건강보험 요양급여로 실시 후,

2010년 독립제도로 전환하는 방안

이 방안은 시설인프라의 구축기간을 생각하여 2007. 7부터 2010 .6까지는 건강보험제도를 활용하여 노인요양보험급여를 제공하고, 2010. 7부터 독립적인 노인요양보험제도를 실시하는 안이다.

이 안에 의하면 인프라 구축 기간 동안 건강보험 가입자는 건강보험의 요양급여로, 공공부조자는 현행과 같이 정부재원으로 요양서비스를 제공받게 된다. 그리고 노인요양보험제도에 의한 보험료는 별도로 부과징수하지 않고 기존의 건강보험의 보험료를 활용하게 된다.

이 안에서도 노인요양보험제도의 적용대상자는 단계적으로 나누어 2010. 7부터 전체 노인을 적용하고, 2013년부터 45세 이상 64세 이하의 전체 수급권자까지 확대하는 것으로 되어 있다.

이 안에 따라 2007년부터 이 제도의 서비스를 이용하는 인구를 추정하여 보면 다음과 같다.

<표 11> 단계적 확대 적용시의 서비스이용인구 추정(제1안의 경우)

(단위: 명)

구 분	1단계 2007.7~2010.6	2단계 2010.7~2012.6	3단계 2012.7~2013.6	4단계 2013.7~
계	89,896	327,322	551,180	890,240
최중증	69,100	76,224	81,656	88,586
중 증	20,796	77,290	186,126	201,835
경 증	-	173,808	283,398	308,081
치매경증	-	-	-	291,738

주) 시설입소자 중 요양병원 대상자가 제외된 것임.

<제2안> 2007년부터 독립적인 노인요양보험제도를 본격 시행하는 방안

이 방안은 당초에 검토했던 안으로서 2005년. 7부터 2007년. 6까지의 시범사업이 종료되는 대로 2007년. 7부터 바로 독립 형태의 노인요양보험제도를 실시하는 것이다. 다만 시설인프라의 확충정도를 감안하여 적용대상을 최 중증, 중증, 경증 등으로 단계적으로 확대하여 2010년에 전 노인을 적용하고, 2013년에 45세 이상 등 전체 수급권자까지 확대하는 안이다.

7. 주요 쟁점과 과제

노인요양보험제도의 시안은 이제 거의 완성되었다. 그러나 이 제도를 시행하기 위해서 지금부터 넘어야 할 산이 만만치 않다. 이 제도의 시행에 필요한 시설과 인력 등의 인프라를 준비하여야 하고, 이 제도의 시행에 따르는 재정을 확보하기 위하여 국민적 동의를 확보하여야 하며, 이러한 중요한 이슈에 대하여 국민적 토론을 거쳐 정치적으로 결정하는 과정을 거쳐야 하기 때문이다.

지난 8월과 9월 공적노인요양보장제도실행위원회에서 개최한 세 차례의 공청회에서도 토론자 들 중에는 이 제도를 하루속히 실시해야한다는 사람들이 있는가 하면, 반면에 충분히 준비하여 천천히 실시해야 한다는 사람들로 나뉘어졌다.

빨리 실시해야한다는 사람들은 현재 우리나라 노인들이 당면하고 있는 문제를 해결하고 지금부터 빠르게 진행되고 있는 고령사회의 노인문제에 효과적으로 대응하기 위해서는 하루라도 빨리 이 제도를 실시해야 한다고 보고 있다. 반면에 천천히 실시해야 한다고 보고 있는 사람들은 시설인프라의 구축에 시간이 소요된다는 점을 지적하기도 하고, 또 한편 국민들이 이 제도에 대하여 생소하고 경제도 어려운데 보험료를 부담하려고 하겠는가 하는 의문을 주로 제기하고 있다.

어떻든 현재 이 시점에서 볼 때 노인요양보험제도의 시행을 위하여 검토해야할 중요한 쟁점은 다음의 몇 가지이며, 이와 같은 쟁점에 대하여 어떻게 접근하느냐에 따라 노인요양보험제도의 조기 실시 여부가 결정될 것으로 보인다.

첫째, 노인요양보험제도를 실시할 때 필요로 하는 요양서비스 시설과 인력을 과연 제대로 갖출 수 있는가 하는 것이 우선 큰 과제이다.

이 제도를 실시하기 위해서는 입소시설과 재가서비스시설이 많이 있어야 한다. 그런데 2004년 현재 우리나라 입소시설의 충족율은 28.7%%이고 재가서비스시설의 경우 3.2%정도이다.

사회보험방식의 노인요양보험제도를 실시할 때 국민들이 보험료를 납부한 상태에서 막상 서비스를 제공받을 수 있는 시설이 없다면 큰 문제가 될 것이다.

그래서 정부에서는 2002년부터 노인의료복지시설 확충 계획에 따라 시설의 확충을 서두르고 있다. 그러나 지방자치단체의 재정부담 문제 등으로 아직까지 시설이 계획대로 만들어지지 못하고 있다.

그리고 재가서비스시설의 경우 이 제도를 실시하면 민간투자에 의하여 빠르게 증설될 것으로 기대하고 있으나 초기 투자의 부담이 만만치 않아 계획대로 시설이 확충될지 아직은 의문이다.

따라서 이 제도를 계획대로 시행하기 위해서는 지방자치단체의 적극적인 참여유도, 민간 사업자에 대한 세제 또는 융자지원 등 시설을 조기에 확충하기 위한 특단의 대책이 필요하다. 그래서 정부에서는 이러한 추가적인 대책을 강구하고 있다. 한편, 시설의 확충단계에 따라 제도의 적용대상을 단계적으로 확대하는 전략도 필요하다.

현재 검토하고 있는 단계별 시행방안 대로 적용 대상을 확대하고 정부의 시설확충계획을 예정대로 추진할 경우 노인요양보험제도의 실시는 가능할 것으로 판단되고 있다. 일본의 경험을 보면 시설 확보율은 시작 단계에서 100%까지는 아니고 70～80% 수준으로도 제도의 실시가 가능한 것을 판단하고 있다.

한편, 노인요양보험제도의 실시에 필요한 전문 인력의 확보는 가능할 것으로 판단되고 있다. 다만 기존 인력을 확보하기 위하여 자격제도를 어떻게 만들지, 새로운 인력을 확보하기 위하여 양성제도와 자격제도를 어떻게 만들지 하는 과제는 지금부터 해결해야 한다. 특히, 기존의 각종 전문영역의 전문인력이 나름대로 참여를 바라고 있기 때문에 이 제도의 시행 모델을 어떻게 만들 것이며, 어떠한 전문 영역에서 어느 정도의 인력을 양성 배치해야 할지 하는 문제도 정책적으로 검토해야 한다.

둘째, 노인요양보험제도의 재정문제가 가장 큰 과제이다. 이 제도의 시행에 필요한 재원을 어떻게 확보할 것이며, 그 재원을 제대로 확보할 수 있겠는가 하는  문제와 앞으로 장기적인 재정안정이 가능하겠는가 하는 문제가 중요한 것이다.

현재 검토하고 있는 재원조달의 방법은 사회보험방식에 의하여 보험료를 주 재원으로 하고, 정부가 일정부분의 국고지원을 부담하며, 서비스 이용자에게 20%정도의 본인부담을 지우도록 하는 것이다.

문제는 사회보험의 보험료를 국민들이 과연 부담할 수 있는가, 또 부담하려고 하겠는가하는 것이 문제이다. 현재 검토하고 있는 방안은 국민건강보험제도와 연계하여 건강보험료에 일정한 추가보험료를 부과하는 방식으로 재원을 조달하려고 하는데, 현재도 건강보험의 보험료 부담 때문에 불만이 많은 국민들이 추가적인 보험료를 부담하려고 하겠는가하는 것이 문제이다.

현재까지 검토해 본 재정추계에 의하면 노인요양보험제도를 처음 실시하는 초기단계에서는 건강보험 보험료의 세대당 부담액에 약 10%～15%정도의 추가 부담이 발생할 것으로 보이는데 이 정도의 부담에 대해서도 국민들이 동의를 할 수 있을 것인가 하는 것을 검토해야한다.

참고로 공적노인요양보장제도실행위원회에서 최근에 검토한 재정추계에 의하면 시행방안 <제1안>을 적용할 경우, 2007년 첫해에 연간 최소 8,442억원부터 최대 1조원 정도의 총 재정이 소요된다. 그 중에서 국민이 부담하는 보험료는 6,436억원으로서 가입자(세대)당 월 보험료는 1,835원～2,189원이 된다. 그런데 2007년에는 건강보험제도 내에서 사업을 실시하고 적용인구도 최 중증 노인 등에 한정하기 때문에 재정소요가 적은 것으로 나타나고 있는데, 2010년에 가서 독립적인 노인요양보험제도를 실시하고 적용대상도 확대하면  총 재정은 최소 3조 1천억원 정도, 최대 3조 8천억원 정도 소요되고, 가입자당 보험료부담은 8,210원～10,084원이 되는 것으로 추계되고 있다. 가입자당 월평균보험료 10,084원(직장가입자의 경우 본인부담 5,042원)은 2004년 현재 건강보험제도의 가입자당 월 평균보험료(사용자 부담분 포함)의 10%를 약간 넘는 수치이다.(표 12 참조)

이 재정 추계는 변수에 따라 달라질 수 있는 것이다. 요양보호 대상노인의 비율, 입소시설 이용비율, 서비스 수가의 구조와 수준 등 여러 가지 변수를 생각해야 하기 때문에 현재 위원회에서 더 연구하고 있으며, 연구결과에 따라 그 결과는 달라질 수 있다.

<표 12> 제1안 시행 시 재정소요 추계(최대 재정소요의 경우)

구분	대상자(명)			총계	재원의 분담(억원)					세대당 보험료 (원/월)
	시설	재가	소계		본인 부담	보험료	정부부담
							보험	부조	소계
2007	48,845	39,461	88,306	10,034	1,433	4,459	1,272	2,870	4,142	2,189
2009	51,887	42,391	94,278	10,897	1,539	4,790	1,366	3,202	4,568	2,319
2010	114,712	391,348	506,059	38,539	6,742	20,983	5,985	4,830	10,814	10,084
2012	122,544	420,033	542,576	41,281	7,236	22,521	6,423	5,101	11,525	10,717
2013	132,532	748,354	880,885	62,566	11,071	34,458	9,828	7,209	17,036	16,357
2015	141,420	801,998	943,417	66,957	11,863	36,921	10,530	7,643	18,174	17,458

주; 요보호대상노인의 비율 15%, 시설입소 수요 2.7% 로 가정하여 추계한 것임

현재까지 마련된 시안에 의하면 일본과 달리 서비스의 수혜 대상자인 노인은 보험료를 부담하지 않도록 되어 있다. 우리나라 노인들의 경우 일본과 달리 연금혜택이 아직 보편화되어 있지 않은 실정을 감안한 것이다. 노인층이 보험료를 부담하지 않는 대신에 그 부분만큼의 재원을 청․장년층이 보험료로 부담하도록 되어 있어서 보험료 부담에 대한 세대간의 갈등도 예견되고 있다.

정부에 의한 국고부담도 만만치 않다. 왜냐하면 우리나라 정부의 일반예산은 경직성을 지니고 있어서 사회복지부문에 대폭적인 예산증액을 쉽게 확보하기 어렵기 때문이다.

또한 서비스 이용자의 본인부담 부문에 있어서도 이용자인 노인들의 경제적 능력에 한계 때문에 20% 자부담을 쉽게 소화할 수 있는가 하는 것도 문제이다.

그리고 앞으로 노인요양보장제도가 성숙하게 될 때 노인요양보호의 수요가 증대하면서 거기에 따른 비용도 크게 증대될 것으로 예견되는데 그렇게 되면  결국 국가와 국민전체의 부담이 커지게 될 것이다. 이와 같은 노인요양보호의 비용을 장기적으로 어떻게 해결할 것인가 하는 문제에 대해서도 대책을 세워야 한다.

이와 같은 재정문제에 대해서는 국민들의 동의가 필요하다. 그러므로 국민적 합의 과정을 거쳐야 한다. 고령사회에서 예견되는 노인장기요양보호의 사회적 부담 문제를 제기하고 이를 해결하기 위한 사회공동체의 책임을 국민들에게 설득할 필요가 있다.

이와 같은 과정을 거칠 경우 노인요양보험제도의 시행에 필요한 재정을 해결할 수 있을 것으로 판단하고 있다.

셋째, 현재의 시안에 의하면 노인요양보험의 가입자는 전 국민으로 되어 있고 그 수급자는 65세 이상의 노인과 45세 이상의 노인성 질환 대상자로 되어 있어서 가입자와 수급자가 일치하지 않는 문제가 존재하고 있다.

사회보험제도에서 피보험자와 수혜자가 일치하지 않을 때 혜택의 범위에서 제외되는 국민들이 불만을 가질 우려가 있다.

그래서 가입자와 수급권자를 일치시켜 모든 국민에게 수급자격을 제공할 경우 장애인중에서 장기요양보호를 필요로 하는 국민들을 포함시켜야 한다. 이 경우 재정이 현재 추계치보다 크게 더 소요될 것으로 보이며, 국민의 부담이 그 만큼 더 증가하게 될 것이다. 이 문제를 어떻게 해결해야 하는지도 지금 검토해야 한다.

넷째, 노인요양보험의 보험자를 국민건강보험공단으로 할 때 지방자치단체의 역할을 어떻게 부여해야 할지 하는 것도 중요한 과제이다.

노인요양보험제도는 그 나라의 의료체계와 의료보장제도와 연계하여 만들어지는 것이 세계적인 동향이다. 그래서 우리의 경우 이미 성숙화되어 있는 국민건강보험제도와 연계하여 운영하는 것이 가장 바람직한 것으로 판단하고 있다. 따라서 이 제도의 보험자를 국민건강보험공단으로 하는 데에는 별 이론이 없다.

그런데 노인장기요양보호의 욕구와 문제는 모두 지역사회에서 발생하고 있고, 이 욕구를 해결하기 위해서는 지역사회 중심의 서비스 체계를 갖추어야 하는데, 이 제도의 보험자인 국민건강보험공단이 지역사회의 노인문제에 대하여 어느 정도 접근하고 있는가 하는 것이 문제이다. 이 문제를 해결하기 위해서는 지역사회의 노인문제를 잘 알고 있고 노인요양보호의 서비스체계를 담당하는 지방자치단체의 협조가 절대적으로 필요하다.

따라서 앞으로 노인요양보험제도를 실시할 때 보험자는 국민건강보험공단으로 한다 하더라도 해당지역의 시․군․구 등의 지방자치단체가 이 제도의 운영에 참여하도록 해야 한다. 지역사회내의 요양보호가 필요한 노인을 발굴하고 요양보호를 신청하는 일, 공공부조 대상 노인의 자격을 관리하는 일, 요양보호에 필요한 시설 인프라를 구축하는 일, 제도 실시에 대하여 주민들에게 홍보하는 일 등 지방자치단체의 구체적 역할을 정립해야 한다. 정책방침에 따라서는 제도운영에 따른 비용의 일부도 지방자치단체가 부담하도록 할 수 있다.

다섯째, 노인요양보험제도에 대한 기본적 시각에 대해서도 짚고 넘어가야 할 것이 있다.

우리나라에서는 그동안 사회보장정책에 대하여 긍정적으로 보는 시각과 부정적으로 보는 시각이 나뉘어져 있다. 긍정적으로 보는 측은 자본주의 체제의 사회문제를 해결하기 위하여 사회공동체적인 재원조달로 국민생활에 기본적으로 필요한 소득과 의료를 보장하는 사회보장제도가 필요하다고 보고 있다. 반대로 부정적으로 보는 측은 사회보장제도가 국가의 지나친 개입과 소득재분배정책으로 근로의욕과 기업의 인센티브를 제한하여 경제성장을 저해하므로 이를 최소화하고 시장 기능에 많은 것을 맡겨야 한다고 보고 있다.

이와 같은 기본적인 입장 차이는 노인요양보험제도를 도입하는 과정에서도 나타날  가능성이 있다. 경우에 따라서는 이념적인 논쟁으로 까지 발전할 수도 있다. 따라서 이 제도의 도입과정에서는 이러한 비생산적인 이념논쟁보다는 고령사회의 노인문제와 같은 우리사회 저변의 현실적인 문제와 이 것을 해결하는 실제적인 해결 대책에 초점을 맞추어 논의를 전개해 나가야 할 것이다.

여섯째, 마지막으로 이상과 같은 여러 가지 문제 때문에 노인요양보험제도를 언제부터 시행할 것인가 하는 시행시기 그 자체가 하나의 이슈로 되고 있다. 조기실시론과 시기상조론으로 나누어지고 있다.

시행시기 문제와 관련하여 비슷한 제도를 실시하고 있는 독일과 일본의 예를 드는 경우가 많다. 독일이 수발보험(Pflegeversicherung)을 1995년에 시작하였고, 일본이 개호보험(介護保險)을 2000년에 시작한 것을 보면 고령화 정도가 그 나라에 미치지 못하고 있는 우리나라에서는 이 제도의 실시가 너무 빠르지 않느냐 하는 논리이다. 그러나 이들 두 나라는 이 제도를 실시하기 훨씬 전부터 노인에 대한 요양서비스를 실시해왔다는 점을 알아야 한다. 독일은 원래 의료보험제도와 사회부조제도안에서 산발적으로 실시해오던 요양서비스를 1995년에 사회보험으로 전환하였다. 그리고 일본은 1982년 노인보건법을 제정하여 요양서비스를 제공하는 노인보건시설을 준비하였으며, 거기에 필요한 재원을 정부재정과 건강보험 재정으로 부담하여 왔다.

이들 두 나라를 포함한 선진 제국에서 노인요양보장제도를 본격적으로 시작한 것은 20세기 1960년대 이후로 보아야 한다. 따라서 우리나라가 지금 21세기 초에 노인요양보험제도를 실시한다고 해서 아주 빠르다고 볼 수는 없다. 더욱이 우리나라의 고령화속도가 다른 선진국에 비하여 훨씬 빠른 점을 감안하면 이 제도의 실시를 더 이상 미룰 수 없다.

노인요양보험제도의 시행시기 문제에서 관건이 되는 것은 이 제도 실시의 조건이 되는 시설인프라를 계획대로 준비할 수 있느냐 하는 것과 이 제도의 실시에 대하여 국민적 합의에 이를 수 있느냐 하는 것이다. 전자의 시설인프라가 준비된다면  마지막 남는 과제는 국민적 합의의 문제이다.

8. 결론

지금까지 우리 앞에 다가오고 있는 고령사회의 노인문제, 특히 장기적 요양보호를 필요로 하는 노인의 문제에 대응하기 위한 노인요양보험제도의 도입방안을 검토해보았다. 이 제도의 도입에 따르는 여러 가지 이슈와 과제도 함께 생각하여 보았다.

지금까지의 논의과정을 지켜보면 노인요양보험제도가 필요하다는 데 대해서는 아무도 이의를 달지 않고 있다. 그렇다면 이 제도의 실시를 준비해야 한다. 특히 이 제도를 실시하기 위해서 꼭 필요한 시설과 인력의 인프라는 서둘러 준비하여야 한다.

그리고 마지막 과제로서 이 제도를 시행하기 위하여 국민적 합의를 확보해야한다.  노인요양보험제도의 운영에 필요한 재원을 사회적 연대성의 원리에 따라 모든 국민이 부담하는 것이 중요하기 때문이다.

국민적 합의란 여론과 국회의 토의 등 국민적 토론의 여과 과정을 거쳐 정치적으로 결정하는 것이다. 그러므로 이러한 정치적 결정과정에 대하여 소극적이면 이 제도의 도입은 어려워지고, 반면에 적극적이면 이 제도를 조기에 실시할 수 있을 것이다.

국민적 합의의 요체가 되는 것은 사회공동체의 발전에 대한 국민 각자의 생각이다. 모든 국민에게 보편적으로 존재하는 장기요양보호의 위험을 사회공동체적으로 해결하는 것에 대하여 어떻게 생각하느냐 하는 것이 중요하다.

선진국의 경험을 보면 바로 이 문제에 대하여 국민적 합의를 거쳐 제도를 시행하고 있다.

따라서 정부는 이제부터 노인요양보험제도의 시안에 대하여 정책방향을 설정하고 국민들도 이 제도에 대한 토론 과정에 적극 참여하여 하루속히 국민적 합의를 이루어내야 한다. 그래서 다가오는 고령사회에서 노인문제를 해결하고 모든 국민들이 인간답게 살 수 있는 선진 복지국가를 만들어야 한다.

참고문헌

<국내 문헌>

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방안』

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(Ⅰ) - 재정운영방식 및 시설인력 인프라 확충방안』

--------------------------------------------------------(2004), 공적노인요양보장체계 개발연구

(Ⅱ) - 평가판정체계 및 수가급여체계』

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